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國土新聞

    上海低效建設用地減量化透視

    發布時間:2018-10-16?16:09訪問次數: 信息來源:中國自然資源報字號:[ ]


           編者按 2013年,上海確定了總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高“五量調控”的土地利用基本策略,并在全國率先提出建設用地“減量化”的目標要求:對城市開發邊界外的現狀低效建設用地(違法工業用地和零散宅基地),通過拆除復墾等土地整治工作,使之恢復為農用地或生態用地。2015年~2017年,上海開展了第一輪減量化3年行動,累計完成低效建設用地減量28平方公里,實現了開門紅。

      “改革開放排頭兵、創新發展先行者”,是黨的十八大以來習近平總書記對上海一以貫之的要求,也是上海改革開放40年來砥礪前行、不斷進取的真實寫照。

      從全國首塊土地批租試點,到開發開放的“浦東模式”,到中國(上海)自由貿易試驗區掛牌成立,提出建設令人向往卓越全球城市……上海不斷深化改革開放,攀上一個又一個高峰,也不斷迎接新問題、新挑戰。

      上海地狹人多,是典型的超大型城市。經歷了城市快速擴張、人口劇增等階段后,同時也面臨著人口、土地、環境、安全等多重壓力。2014年,上海建設用地規模達3124平方公里,超過市域總面積的45%。隨著城市日趨長高、長大,以往增量擴張的發展老路已難以為繼,注重提升城市品質和活力的內涵式發展成為當務之急。

      2014年5月,上海市第六次規劃土地工作會議上,時任上海市長楊雄提出上海建設用地“終極規模”要在規劃上鎖定。上海市規劃和國土資源管理局將2020年的規劃建設用地總規模從原來的3226平方公里調減到3185平方公里,并在后來的“上海2035”城市總體規劃中確定了3200平方公里的建設用地總規模“天花板”。

      然而,城市的轉型發展不能僅靠“天花板”一限了之,對于不斷產生的用地需求,上海如何才能在不突破“天花板”的前提下,實現存量擴張、內涵發展?

      就在此時,低效建設用地減量化(以下簡稱“減量化”)應運而生。這項由上海首倡并付諸實踐的創新舉措,不僅成為上海“存量優化”最關鍵的抓手,也是轉型發展的關鍵之舉。

      劃定“圈子”,鎖定“靶子”

      “減量化”路線既定,但從何減起?

      在經過一番摸排調查后,上海初步鎖定了“減量化”的目標:不符合土地利用總體規劃要求且社會經濟或環境效益較差的現狀建設用地,包括規劃建設區外低效工業用地(2012年調查顯示,該類工業用地約198平方公里,簡稱“198區域”)和零散宅基地等,其中減量化的重點是“198區域”。

      “198區域”主要是一些鎮、村集體或私營企業,歷史上也曾是上海經濟的重要組成部分,為上海的發展作出過重要貢獻。但隨著時代變遷、產業升級,這些企業大多已不適應經濟新形勢,企業競爭力、經營效益下降,能耗、污染、安全等社會問題比較突出。根據2015年數據,“198區域”占上海全市工業用地比重接近1/4,工業總產值占比還不到10%,地均工業產值不到全市平均水平的30%。從長遠來看,需要建立逐步引導退出的機制,讓這些土地換個“活法”。

      推進“198區域”減量化,既可以改善生態環境,還可以通過建設用地增減掛鉤政策將建設用地減量騰挪出的土地指標用于符合規劃要求的地區,實現建設用地總量不增加、布局有優化、功能有提升、土地更集約的目標,推進城鄉一體化和新型城鎮化的發展,是上海城市轉型升級需要經歷的一次“蛻變”。

      時任上海市委書記韓正指出,減量化是實現上海2020年城市總體規劃目標,面向未來可持續發展的根本性舉措,“如果建設用地減量化這篇文章不做好,整個上海的發展是災難性的”。對于那些低效、粗放、與上海未來發展相悖的甚至于帶來嚴重污染的土地利用,如果不著力去解決,就講增量,那么對上海這座城市,對群眾、對歷史也是不負責任的。

      以減定增,引逼結合,打好政策組合拳

      結合現狀建設用地實際規模和土地利用規劃,上海市在第一輪減量化三年行動中,確定了20平方公里的總任務量,并探索建立了“以減定增”為核心的政策體系。

      “以減定增”,即將城市建設的新增用地指標與減量化掛鉤,要求經營性和一般工業項目的新增用地指標,必須通過實施等量的低效建設用地減量化獲得。上海市規土局在每年初下達年度土地利用計劃時,同步向區縣部署減量化工作任務,確保目標任務“落地”,通過“以減定增”的機制,抑制城市用地的擴張,促進土地節約集約利用。

      但是,減量化前期的企業清退、拆除需要大量資金投入,企業稅收也減少了,新增用地指標還下不來,難免遭遇區域發展的“陣痛”,區、鎮實施減量化的積極性很受打擊。更重要的是,減量化企業的土地租金,是郊區集體經濟組織和農民的重要收益來源,若在減量過程中做不好利益平衡,極有可能會激發群眾矛盾。

      為此,上海分別從統籌資金、利益平衡的角度,進行了一系列有益的探索:

      一方面,統籌資金,緩解區、鎮財政壓力。上海建立了減量化資金補貼制度和“雙指標”有償使用制度。對減量化指標掛鉤建新地塊,予以免繳新增建設用地有償使用費和耕地開墾費優惠;市級財政對減量化按照20萬元/畝的標準予以補貼,同時鼓勵各區縣政府對減量化凈新增指標進行補貼。若是減量化同時產生了凈新增建設用地指標和耕地占補平衡指標(即“雙指標”),則鼓勵進行有償交易流轉:在各區的用地指標收儲平臺上,對產生“雙指標”的鎮街,由區縣統收后給予財政補貼,對使用“雙指標”的鎮街,收繳指標有償使用費,實現用地指標區內供給平衡和增減平衡、資金封閉運行和收支平衡。各區減量化指標補貼價格約為80~120萬元/畝。

      另一方面,保護企業權益,保障農民收益。減量化工作涉及大量企業,不能簡單的“一拆了之”,要從幫助企業解決問題的角度出發,引導企業退出或轉型升級。例如浦東新區祝橋鎮與啟東濱海工業園合作共建了啟東濱海祝橋工業園區,幫助符合產業導向的減量化企業落戶園區,實現產業有序轉移。企業既可以通過配合減量化工作拿到一筆清拆獎扶資金,還能以相對較低的成本異地擴建生產,找到了發展出路。實施減量化,同樣要充分考慮到集體經濟組織和農民的長效收益,建立“造血”機制。例如青浦區采用帶條件出讓土地的方式,將擬出讓的優質商業辦公用地明確一定面積作為減量化置換物業,由實施減量化的鎮集體經濟組織以成本價(地價+建安成本)定向購買,從而保障農民的長遠收益,增強集體經濟實力。

      經過這些年的探索,上海“198區域”減量化工作已經形成政策組合拳,建立了以土地整治為實施平臺,以城鄉建設用地增減掛鉤為核心的政策體系,結合生態環境綜合治理、產業結構調整等相關政策,打好政策組合拳,實現引逼結合,共同推進。

      新的起點,更需不斷創新

      截至2017年底,上海市實際完成低效建設用地減量化28平方公里(其中“198區域 ”減量化22.7平方公里,其余為零散宅基地),超額完成了預期目標任務。

      那么,減量化是否取得了預期的效果呢?

      上海的答案是肯定的。

      減量化土地已經復墾為農用地或轉為生態用地,騰挪出高效發展空間。減量化騰挪的土地指標用于符合規劃要求的地區,實現建設用地總量不增加、土地集約、布局優化、功能提升、產業升級的目標。清退區域內的“198”企業后,消除了農村地區的主要污染源,大幅改善鄉村環境質量。異地置換“造血機制”具有可復制性、可推廣性,成功應用到一批經濟欠發達街鎮,保障了農民長效收益。與減量化行動同步建設的7個郊野公園,以發展都市現代農業為重點,并與農業園區、農業綜合體、微農業等新型農業項目深度融合,為提振鄉村經濟,促進鄉村振興注入了新的活力。

      總的來說,上海第一輪減量化三年行動取得了令人矚目的成績,以低效建設用地減量,倒逼區域轉型發展,堪稱對傳統增量擴張模式的一場變革。但這并不意味著減量化工作完美無缺,可以一成不變地照搬下去,或者干脆不用再做減量化了。需要認清的是,上海土地資源供需矛盾依然突出,規劃建設用地凈增空間已經極為有限,但每年各類建設項目新增用地需求十分旺盛。至2017年底,“198區域”工業用地總面積剩余156平方公里,減量化任務依然繁重。

      今年4月,上海市長應勇在上海市規土局調研時提出,面對建設用地“天花板”硬約束,要加大“騰籠換鳥”和區域轉型力度,推進低效建設用地減量化,走出土地高質量利用的新路。未來,上海要建設卓越的全球城市,必需“守底線、保發展”,這就對低效建設用地減量化工作不斷提出新的要求。

      雄關漫道真如鐵,而今邁步從頭越。

      站在新的起點,上海也將不斷探索創新土地管理方式,擁抱深刻變革,奮力譜寫新篇章,實現新突破。





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